编者按: 四川省资中县是生猪生产大县，生猪饲养量常年保持在110万头以上，全县原有定点屠宰场90多个。这些定点屠宰场，都是该县根据国务院《生猪屠宰管理条例》和该省相关规定，经验收合格批准的合法屠宰场。最近，四川省资中县为从根本上整治生猪屠宰市场，决定对全县屠宰场经营权进行拍卖，并确定了33个定点屠宰场。拍卖经营权的收入400万元左右，县政府提取10％设立生猪发展基金，由县畜牧局专户存储，用于养殖大户的奖励及其他畜牧业发展支出；其余90％归乡镇政府，用于生猪屠宰管理和生猪生产发展，以及对原业主的损失补偿等。  

    四川省资中县采取行政手段拍卖生猪屠宰场经营权一事，引起社会广泛关注。同时,也引起生猪屠宰场原业主的强烈不满。屠宰经营权能否拍卖，它给人们带来什么法律思考，应采取什么对策等，都是值得探讨的现实问题。本刊刊登了三篇有关专家就此事的不同观点,以引起更多专家、学者及政府部门管理者的关注并踊跃参加本次讨论。

 

    生猪“定点”屠宰的经营权该不该拍卖

 

    商务法律工作人士 刘通：最近四川省资中县政府为规范市场，决定将全县所有的生猪定点屠宰场经营权收回并拍卖。此举引起原有经营者的强烈不满，他们四处上访，有的甚至将县政府告上了法院。

    从法律角度看这一事件，我们可以将资中县政府的这一举措分解为两个具体行政行为，一是县政府将屠宰场经营权收回，二是县政府将屠宰场经营权拍卖。下面笔者对县政府的这两个具体行政行为的合法性做一分析。

    ——县政府将屠宰场经营权收回的行为不合法。信赖保护原则是《行政许可法》确立的一项基本原则。《行政许可法》第八条明确规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”根据新华社报道，资中县政府收回经营权的90余个屠宰场都是验收合格的屠宰场，可见这些经营权都是合法有效的。合法有效的行政许可受法律保护，非因法定事由和依法定程序，行政机关不得撤回。根据《行政许可法》第八条，行政机关只有在下述情形下，才可以改变或废止已经生效的行政许可决定：（1）行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止；（2）准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，且基于公共利益的需要。资中县政府收回经营权的行为不属于以上两种情形，首先屠宰场行政许可所依据的《生猪屠宰管理条例》并没有修改或废止；其次，从新华社的报道看，资中县也并没有发生影响生猪屠宰经营权审批的重大变更事项。因此，笔者认为，仅仅以规范市场为由，将合法有效的生猪屠宰经营权全部收回，这一做法是不妥的，从法律上也是站不住脚的。

    ——资中县拍卖生猪屠宰经营权的行为不合法。《行政许可法》第五十八条明确规定，行政机关实施行政许可不得收取任何费用，除非法律、行政法规另有规定。在本案中，资中县政府将确定的33个定点屠宰场进行拍卖，并取得了400万元左右的收入，而《生猪屠宰管理条例》并没有收费的相关规定，显然，县政府的这一做法违反了《行政许可法》不得收费的要求。虽然，根据《行政许可法》的相关条款，对于某些特定事项实施行政许可，行政机关应当通过招标、拍卖等方式，但这些事项仅包括：有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等。需要说明的是，这些事项的行政许可都属于学理上的特许类行政许可，也就是由行政机关代表国家依法向相对人出让、转让某种特定权利，是赋权的行政许可。就“直接关系公共利益的特定行业的市场准入”而言，仅指为满足公共利益需要、提供普遍服务的公益事业或公用事业，比如电、煤气、自来水、公共汽车等以生活必需性和独占性为特色的企业。显然，生猪屠宰不属于这一范畴。根据以上分析，资中县政府拍卖生猪屠宰经营权的行为没有法律依据。

    业内著名专家  黄岳新: 该县拍卖的屠宰经营权，也就是《行政许可法》规定的行政许可，《生猪屠宰管理条例》规定的生猪屠宰资格。从目前看，该县拍卖生猪屠宰经营权实属我国首例，像该县这样采取行政手段拍卖屠宰经营权的作法，数量之多，范围之大，是罕见的。由于屠宰经营权收回拍卖的理由不充分，必然引起业主的不满，带来一些不良的影响。

    ——实施拍卖定点屠宰许可，不符合国家有关规定。《行政许可法》第十二条规定了可以设定行政许可的事项、第五十三条至五十七条规定了行政许可的方式。根据许可内容，可采取不同的行政许可方式：有的通过招标、拍卖确定行政许可；有的采取考试，根据考试成绩，择优做出行政许可决定；有的需要根据技术标准和技术规范条件做出行政许可的决定；有的以数量限制的行政许可，应当根据受理的先后顺序做出准予行政许可的决定等。也就是普通许可和特殊许可。凡采取招标、拍卖方式做出许可决定的，属于特殊许可。《行政许可法》中，只有第十二条二款属于这种类型，即“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益和特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。”其中“有限自然资源开发利用”，是指土地使用权出让许可、海滩使用权出让许可、林权证、采矿许可证等；“公共资源配置”，主要有无线电频率、公共运输线路、出租车经营许可、航空航线等；“特定行业的市场准入”，主要是指直接关系公共利益的垄断企业的进入从事公用事业服务的行业，如自来水、煤气、电力、电信、邮政等与人民群众日常生活、公共利益密切相关的行业。像这些特殊许可的事项，一般采用招标、拍卖等方式，防止暗箱操作和腐败。而生猪屠宰不“需要赋予特定权利的事项”，而是属于普通许可，即属于直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项。所以，资中县把招标、拍卖的方式，用到生猪屠宰许可之中，是不妥的。《生猪屠宰管理条例》也只要求根据屠宰条件来确定定点屠宰场，而没有关于拍卖的规定。这说明，屠宰资格的确定，是根据屠宰条件来审查确定的，只要符合国家规定条件，就有条件取得屠宰资格，决不是根据从业者给钱多少来确定定点屠宰资格。所以，生猪屠宰行政许可，不应采取拍卖形式来选择经营者。如果屠宰场的资产是国有的，可以通过社会招标形式来确定经营者，也不应用拍卖行政许可的手段来选择经营者。我们提倡的对定点屠宰厂实行动态管理，也是根据屠宰条件的优劣，不断淘汰不符合条件的落后屠宰厂，支持和鼓励现代化屠宰厂的发展，而不是用拍卖许可的办法来更换经营者。

    ——无故撤回定点许可，侵害了屠宰经营者的合法权益。《行政许可法》第八条规定，“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。”这就是说，行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政行为。生猪屠宰经营者依法取得的行政许可，是正当的合理信赖，应当受到法律保护，除非法律、法规有明确规定外，行政机关不得擅自撤消或者变更已生效的屠宰许可。而资中县政府决定收回生猪定点屠宰场的经营权重新拍卖的理由，就是不让屠宰经营者“吃一辈子”。在法律、法规没修改，客观情况也没发生重大变化的情况下，撤回屠宰经营权，是没有根据的，也是不合适的，侵害了屠宰经营者的合法权益，是一种违法行为，应予纠正。

    ——撤回定点屠宰许可，为行政腐败提供了温床。目前，生猪屠宰虽然属于微利行业，但收入比较稳定，风险较小，在乡镇算是一项不错的行业。所以，极易助长钱权交易，给行政腐败创造了条件。同时，该县政府把拍卖屠宰经营权的款项全部截流，按比例分给有关部门使用，这也违犯了《行政许可法》关于“所收取的费用必须全部上缴国库，任何机关或个人不得以任何形式截流、挪用、私分或变相私分”的规定，属于违法行为，也不利于防止和治理行政许可过程中的腐败问题。

    ——撤回拍卖定点屠宰许可，不利于定点屠宰企业的巩固和发展。目前，我国生猪屠宰资格的授予，都是根据国务院《生猪屠宰管理条例》规定，凡符合规定要求的屠宰场，经有关部门审核，通过合法程序批准，即取得定点屠宰资格。只要屠宰业主守法经营，屠宰厂的屠宰硬件和软件，符合国家规定要求，有权继续经营。这有利于屠宰经营者从长计议，加大投入，改造设备，采取先进技术，不断完善屠宰设施，提高管理水平，为人民群众提供高质量的肉品。如果行政机关有权随时收回经营者的许可证，取消经营权，进行重新拍卖，轮流坐庄，那谁还敢加大投入，改造现状势必促使经营者以单纯追求高利为目的，利用花钱买来的屠宰经营权，抓紧挣钱，极易出现产品质量问题，甚至掺杂使假，制售注水肉、病害肉、劣质肉等，备受广大人民群众关注的肉品安全问题就很难得到解决，不适应我国实施食品放心工程的新形势。

    应深刻领会有关法律法规的精神实质，正确行使国家赋予的管理权力。拍卖定点屠宰场经营权,反映出我们对国家的有关法律、法规学习得不透、领会得不深，执法水平较低，给社会带来一些负面影响，不适应建设法制社会的新形势。屠宰管理工作，是一项政策性、专业性、知识性很强的工作，各级屠宰管理部门，应组织广大屠宰行政管理人员，认真学习国家相关规定，全面掌握屠宰法律法规的各项具体规定，增强依法行政，依法管理生猪屠宰业的自觉性。

    屠宰业管理人士  李寒松:  四川省资中县将全县原先定点的90多个生猪屠宰场重新设置为33个，并将经营权进行公开拍卖。此举引起强烈争议。

    ——政府有权进行定点屠宰场的调整。生猪屠宰事关公众健康、动物疫病的防治，涉及公共安全和公共卫生，是政府必须管理的事项，职责所在。《生猪屠宰管理条例》第五条规定：定点屠宰厂（场）由市、县人民政府根据定点屠宰厂（场）的设置规划，组织商品流通行政主管部门和农牧部门以及其他有关部门，依照本条例规定的条件审查、确定，并颁发定点屠宰标志牌。

    定点屠宰场的设置批准的特殊之处，在于准入条件，屠宰场自身的条件不达标，就不能得到批准。《生猪屠宰管理条例》第四条至第十三条和《生猪屠宰管理条例实施办法》第三章、第四章明确规定了定点屠宰场条件、屠宰加工、检验检疫、防止掺杂使假、监管等。《生猪屠宰管理条例实施办法》第四条提出：国家鼓励和支持定点屠宰厂(场)实行规模化、工厂化、机械化屠宰生猪。为此，四川省商务厅计划5年内每年压缩定点3%~8%，提高定点屠宰场质量。资中县也大幅度减少生猪定点屠宰场数量，这本无可厚非，但关键是要看其整顿的条件。如果严格准入条件，取消不合格定点屠宰场，是不会引起争议。

    保障公众健康及动物安全是政府义不容辞的责任，涉及公共安全和公共卫生的事项，虽然经政府主管部门批准，取得合法手续，随着准入条件的变化或危及公共安全和公共卫生新情况的出现，可以取消批准或许可，但是应该给予补偿。

    ——定点屠宰场经营权拍卖应该区别对待。能否成为定点屠宰场，是与屠宰场的自身条件捆绑在一起的，因此，不能脱离屠宰场来谈经营权。定点屠宰场的整顿、准许可能出现三种情况：

    1、屠宰场符合要求，定点资格得到确认。原先的经营者为此投入了资金改造，或者管理规范，守法经营，此次仍被认定，那么经营权仍然属于原经营者。

    2、当屠宰场所有权和经营权分离时，屠宰场符合要求，定点资格得到确认，但经营者严重违法，就可取消原经营者经营权。

    3、屠宰场本身不符合要求，或者当屠宰场所有权和经营权合一时，经营者违法违规经营，定点资格被取消，原经营者经营权随之自动失效。

    确定定点屠宰场后，在上述第一种情况，原经营者主动退出，不愿意继续经营和第二种情况原经营者经营权被取消的两种情况下，可以本着公开、公平、公正的原则对其经营权进行公开拍卖，但应该禁止原违法经营者参与购买。

    在不影响原经营者合法权益的前提下，对定点屠宰场经营权应该公开拍卖。广东省人民政府办公厅为此曾经下发了《关于进一步贯彻落实〈生猪屠宰管理条例〉有关问题的通知》，明确规定生猪屠宰厂、场（点）的经营要通过公开招标的方式进行，充分发挥各种经济成分的积极性，凡有条件的企业均可参加投标，防止一个企业法人及关联企业在同一个行政区域内独家经营所有的屠宰厂、场（点）。