编者按：提高党的执政能力，首先体现在加强依法行政、依法治国的能力上；新的“三民主义”要求：党和政府要权为民所用、情为民所系、利为民所谋。但是，就是在这样的情况下，一个与国家法律、行政法规相违背的地方性法规议案，居然能够得到市政府常务会议的讨论通过，并提请市人大审议。尽管该法规草案尚在人大调研和征求意见阶段，尚未获得人大通过并生效。但其中反映出来的个别地方政府法律意识淡漠、依法行政能力意识不强、地方保护主义严重等问题值得我们深刻反思。

 

    市政府常务会议何以通过违法议案
        ——透视地方保护主义

 

    当得知广州市人民政府召集工商、经贸、农业、卫生、质检、公安、税务、环保、城管等十几家政府部门正在制定牲畜屠宰和肉品流通的地方法规，以保证老百姓吃上放心肉的消息时，很是欢欣鼓舞。但是当这份市政府的法规草案呈现在记者面前时，我们不禁质疑，这样违反法律法规的议案怎么能够得到市政府的通过而提交到市人大？其中有一条颇令人费解的“非本市定点屠宰厂（场）出厂（场）的鲜肉（含冷却肉）禁止在本市流通”。

    稍加分析，就发现《广州市牲畜屠宰和肉品流通管理条例》（草案）与国家法律法规相悖之处，不一而足。

    违反《立法法》

    根据《立法法》第63条规定“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。”因此，广州市政府在不同法律行政法规相抵触的前提下可以制定地方性法规，并须报广东省人大批准后才能实施。

    问题是《广州市牲畜屠宰和肉品流通管理条例》（草案）与国务院行政法规《生猪屠宰管理条例》相抵触，改变了国务院《生猪屠宰管理条例》规定的管理体制。《生猪屠宰管理条例》第3条规定“国务院商品流通行政主管部门主管全国生猪屠宰的行业管理工作。县级以上地方人民政府商品流通行政主管部门负责本行政区域内生猪屠宰活动的监督管理。”而《广州市牲畜屠宰和肉品流通管理条例》（草案）第5条规定工商行政管理机关负责牲畜屠宰和肉品流通的监督管理并组织实施该条例。这显然不符合《立法法》规定的法律、行政法规和地方性法规的立法原则。

    违反《行政许可法》

    《行政许可法》第15条规定：“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”

    《广州市牲畜屠宰和肉品流通管理条例》（草案）公然禁止非本市定点屠宰厂（场）出厂（场）的冷鲜肉在本市流通，这种限制外地商品进入本地的规定，不属于一个地方性法规所能够规定是否许可的范围，是对《行政许可法》的明显违反。

    违反《反不正当竞争法》 

    《反不正当竞争法》第7条的规定“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动。政府及其所属部门不得滥用行政权力，限制外地商品进入本地市场，或者本地商品流向外地市场。”

    《广州市牲畜屠宰和肉品流通管理条例》（草案）第三章肉品流通管理之第二节“外来肉品管理”，对外来肉品设置了种种不合理限制，尤其是禁止非本市定点屠宰厂（场）生产的冷鲜肉在本市流通。上述对外来肉品设置不公平的管理措施，甚至将外地冷鲜肉拒之门外，严重违反《反不正当竞争法》的规定。

    违反我国入世承诺

    根据WTO《农产品协议》，冷鲜肉属于允许进口的产品。我国入世议定书第二条规定：“中国应以统一、公正和合理的方式适用和实施中央政府有关或影响货物贸易、服务贸易和以贸易有关的知识产权或外汇管理有关方面的法律法规及其他措施。中国地方各级政府的地方性法规、规章及其他措施应符合在《WTO协定》和本议定书中所承担的义务。”因此，在WTO协定下，地方政府颁布的地方性法规、措施视同中央政府的措施，也要符合我国的入世承诺。所谓“外来”不仅包括外地，而且包括外国。这种不允许进口冷鲜肉进入广州市的做法，有违国民待遇原则和我国的入世承诺。

    地方性法规何以与国家法律、行政法规相悖

    让我们假设做出这样规定的目的是为了防止外地私屠滥宰的肉品流入本地市场，从源头上保证肉品质量。但是只要想一想就知道这就是地方保护主义的逻辑。外来肉品存在私屠滥宰的可能性，本地肉品同样存在私屠滥宰的可能性，只要能够证明该外来肉品是经检验检疫合格的，没有理由禁止在广州市流通。

    然后我们再来看地方政府是如何掩盖这一目的的？该条文下面的立法说明是：“对外来鲜肉的检疫检验行政成本高且可操作性差，对政府企业都是一个很大的负担。”这就更难自圆其说了。首先，检疫检验并非必须由市来做，其他省市检疫检验机构的认证同样是肉品合格的证明，只要外来肉品采取了符合规定的包装、保鲜和运输措施。其次，检疫检验部门对肉品进行检疫检验是收费的，行政成本并不是问题。同样道理，我们并不因为检疫成本高就不进口，因为这些费用是在产品成本里，如果企业愿意负担检疫成本和运输成本，而其产品在广大消费者中仍然具有竞争力，我们就没有理由将其拒之门外。

    由于《广州市牲畜屠宰和肉品流通管理条例》（草案）正在广州市人大的审议过程中，尚未正式出台，我们希望借此文章引起广州市人大对存在问题的关注，抛弃地方利益，严格按照法律行政法规办事，避免与国家法律法规相抵触的地方性法规出台。由于该地方性法规直接关系到广大消费者的切身利益，直接影响到我国法律的尊严和地方政府的形象，本刊将继续关注该草案的审议修改情况。