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去年“阜阳劣质奶粉”事件发生后，社会各界越来越意识到食品安全的重要性。作为婴幼儿主要的补充膳食——婴幼儿配方奶粉的食品安全也受到了执法部门的特别关注。今年４月１日，卫生部下达《关于2005年开展食品专项整治工作的通知》，将婴幼儿配方奶粉作为整治工作的重点之一。

规范有序的市场环境，关键在于政策引导。有了明确的法规，还需保证其有效性，这就需要加强市场监督管理。当前，由于我国的法律、法规还不完善、不健全，执法者和被执法者之间矛盾重重。所以究竟如何检查、检查的依据是什么、如果有问题，判罚的尺度是什么……，这些问题都为企业所关注。相对政府的执法部门而言，企业是一个弱势群体。在去年“阜阳劣质奶粉”事件中，三鹿被误报误判，可谓是遭受了该年度中国企业最大的不白之冤。而历来的检查中，也有不少冤假错案发生。

2005年5月12日，在由中国乳制品工业协会组织的“婴幼儿配方乳粉生产技术”高层研讨会上，一些专家、企业高声呼吁，请求政府执法部门给企业一个安心生产、稳定经营的大环境。

企业接受政府的监督管理，本是无可厚非的事。但是为什么有这么多企业倾诉苦水？问题的关键是政府执法部门应该如何进行监督管理。

在对市场的整顿和监管时，有些执法部门惯于采取“运动式”监管。一旦某企业的产品出现问题被曝光，不但该企业的产品全部被封杀，甚至连全市、全省乃至全国的同类产品，似乎没有一家是合格的，于是“全部下架”、“停止销售”、“全面停产” 等就常常成为曝光后的治理措施和整顿手段。例如中央电视台对某些龙口粉丝搀杂致癌物质进行曝光后，烟台市下令全面停产龙口粉丝，即使没有搀杂有害物质的厂家也受到牵连。

“运动式”监管在去年的“阜阳劣质奶粉”事件中表现尤其突出。由于假冒“三鹿”的伪劣产品作怪，三鹿被误报，产品被强令全部下架。其它企业也同样遭遇产品下架、大规模检测、停止销售等治理。虽然在短期内扼制了假冒伪劣产品的生产和销售，但整个行业也处于动荡之中。

即使没有“运动式”监管，乳品企业还要接受国家质量监督检验局的监督管理，要接受工商行政管理局的监督管理，要接受卫生部的监督管理，还要接受农业部的监督管理。新成立的国家食品药品监督管理局在上述各部门之间起协调作用，当然，企业也要接受其管理。有企业诉苦：“哪个部门我们企业也惹不起呀。”问题不是惹不惹得起。这些不同的部门在监督管理工作内容上各有侧重，企业要认真接受其监督管理。但是，在接受监督管理的过程中，不可否认地存在交叉管理重复管理的现象。有交叉重复管理，当然也有“×不管”地带。

如何提高执法部门的管理效率？原黑龙江省乳品工业技术开发中心主任王心祥建议，最好由一个部门来实施对婴幼儿配方奶粉生产企业的监督管理，从生产标准的制订、生产许可证的发放到日常监督管理等一系列环节。这样既可以提高执法部门的管理效率，也给企业的生产经营带来便利，更重要的是可以从根本上保证婴幼儿配方奶粉的质量。不过，要想真正做到统一归口，这期间还需要一个过程。

三鹿集团的高级工程师李朝旭在研讨会上还提出：政府监管应避免“以罚代管”。一段时期以来，一些基层执法部门对一些已涉及犯罪的造假、售假、产品质量问题等行为，一般采取没收非法所得、处以罚款等“以罚代管”的方式结案。但是这种方式并不能震慑不良企业，因为他们所取得的违法收入可能大大超出被罚金额。

而另一方面，如果管理一旦与利益挂上钩，就避免不了“有失公平公正”的嫌疑。原先交通罚款与交警的利益挂钩，引发了社会上众多争议。现在，压在交警身上的“任务”被取消了，罚款也交到银行了，违规被罚款的人也心服口服了。

拿婴幼儿配方奶粉生产企业来讲，全国约有 1600家生产企业，而其中具有生产许可证的约88家，这88家企业基本上属于规模企业，其中还有一些获得“中国免检产品”称号的企业。

婴幼儿配方奶粉生产许可证制度的实施，促使生产企业提高了质量意识，并对生产环境、设备、工艺装备等条件进行了改造和完善，建立健全了质量保证体系，这对产品质量的提高起到了决定性作用。

王心祥认为，执法部门的监管重点应该放在未获证的大约1500多家企业身上。帮助有能力获证的企业尽快达标、获证，更重要的是打击那些不规范企业，尤其是生产假冒伪劣产品的企业。

但是，据了解，特别是生产假冒伪劣产品的企业，在工商部门注册企业时多使用假地址、假法人注册，增加了执法的难度。因此，在企业注册、备案时，就应加强对企业的监管力度，使执法部门的监管效果在以后的监管环节中也能产生连锁反应，监管的效率从而也能获得提高。

在对政府的意见和建议中，王心祥提到：“对规模企业要进行保护。”他认为，这些规模企业基本上都是按国家标准要求生产、经营的，出现违规的现象很少。如果执法部门把监管的重点放在他们身上，不仅会影响企业生产经营的积极性，也会分散执法部门对不规范企业进行监管的精力。

对规模企业进行保护，从另一方面来讲，还要提高各级执法部门检验机构的工作能力。从实际情况来看，从国家级、部级、省级直至县级的检验机构，其检验技术能力确实存在很大的差别。需检验的仅技术指标就有四、五十种，一旦检验有问题，企业就会被曝光，这里不可避免地存在冤情。如果这种状况得不到改善，对整个行业的危害都是很大的。

规模企业为社会所做的贡献是有目共睹的，业内人士建议执法部门对规模企业“以保护为主、监管为辅”，让他们能够更充分地参与到市场竞争中。执法部门对不规范企业的监管和打击，也是为各企业之间的公平竞争创造条件。

2004年12月15日，国家标准委、发改委、农业部、商务部、卫生部、质监局、药监局下达联合文件，要求加强食品安全标准体系建设。文件中指出，随着食品工业的发展和人民生活水平的提高，食品标准化工作面临严峻的挑战，暴露出诸多亟待解决的问题，如标准总体水平偏低；部分标准之间存在交叉、矛盾；重要标准短缺；标准的前期研究薄弱；部分标准的实施状况较差，甚至强制性标准也未得到很好的实施。

同样的问题也存在于婴幼儿配方奶粉标准中。在研讨会上，如三鹿、雀巢等乳品企业以及一些专家学者都要求加快标准的制修订进度。中国乳制品工业协会理事长宋昆冈在发言中说：“要不断提升婴幼儿乳粉标准的技术含量。”据全国食品工业标准化技术委员会秘书长郝煜讲，有关标准修订的计划正在进行当中。我国有《GB10765-1997婴儿配方乳粉I》、《GB10766-1997婴儿配方乳粉II、III》及《GB10767-1997婴幼儿配方粉及婴幼儿补充谷粉通用技术条件》三个婴幼儿配方奶粉标准。该三项标准的主要制订部门是全国乳品标准化中心，即黑龙江省乳品工业技术开发中心。据中心主任李茂胜介绍，前两个标准的区别主要在于配料不同。

《婴儿配方乳粉I》标准，规定配料以新鲜牛、羊乳、大豆为主。但是大豆的营养成分，尤其是其中的蛋白质，不容易被婴幼儿吸收。现在市场上以此为标准生产的产品已经几乎见不到了。但是，这么多年来，这个标准并未废止。而1995 年制订的《婴儿配方乳粉II、III》规定，配料主要是新鲜牛、羊乳和乳清粉及麦芽糊精，按该标准生产的婴儿配方奶粉母乳化程度更高，营养更利于婴儿的消化吸收。

随着生产技术的不断提高，各个企业在添加营养成分等方面不断取得进展，同时对婴儿、较大婴儿和幼儿的配方奶粉进行了明确区分，提出了1段、2段、 3段的概念。标准制定部门不可能根据每个单项都制定相应的标准，因此又出台了《GB10767-1997婴幼儿配方粉及婴幼儿补充谷粉通用技术条件》标准。

但是，有些执法部门或个别人员由于种种原因，对标准的理解出现偏差。在一些冤案中，多为执法部门用配方I、II、III与1段、2段、3段对应。例如，按配方II生产的1段婴儿配方奶粉，每100克配方粉含12—18克蛋白质即可。而执法部门将其与《GB10765-1997婴儿配方乳粉I》对应。配方I中因大豆的营养不易被吸收，特规定每100克配方粉应含18克蛋白质。这样对应，就可能得到产品蛋白质含量不足、产品不合格的结论。还有拿２段较大婴儿配方奶粉（适合６—１２个月的较大婴儿食用）与《婴儿配方奶粉II、III》对应。事实上，在这两项标准的适用范围中明确规定：本标准适用于“经加工制成的供六个月以内婴儿食用的粉末状产品”。

标准太多，“也确实存在重复的现象”，给执法部门的理解增加了难度。李茂胜说：“在接下来的标准修订中，我们的主要工作一是要与国际标准接轨，二是要把标准简化，利于企业生产、执法部门执法、消费者理解和识别。”

在研讨会上，有人提出，除了加快修订标准，可否借助外力，比如培训，来增强执法部门对标准的理解？李茂胜说，目前如果给执法部门做培训，那么，以什么方式培训、由谁来组织、经费由谁来负担等等问题还没有解决，还有一定的难度。但是一些基层执法人员的业务水平确实有待进一步提高。

有些不太了解标准情况的人提出应该制订行业内的通用标准，作为最低标准，各企业在此基础上发挥自己的力量，生产研发比标准要求更高的产品。李茂胜说，其实，《GB10767-1997婴幼儿配方粉及婴幼儿补充谷粉通用技术条件》就是基于这样一个出发点制订的通用标准。但是，它在实际中被多数企业作为最高标准执行，他们认为只要满足了标准规定的要求，执法部门还有什么可说的。由此以来，混淆了视听。

他打了个有趣的比方：中国人一看路口的红灯将亮，会抓紧机会，在红灯亮前通过,他的底线是不被抓住违规;而发达国家公众对规则的尊重表现在，看红灯将亮，会事先做好停车的准备,他的底线就是不通过。这是国人与国际间的差距。因此，我国标准要与国际标准接轨，还有一个改变人们的观念、提高觉悟的问题。

企业要发展，虽然离不开社会这个大环境的扶助和支持，但是根本上还需要靠不断提高自身的生产经营能力。要想真正有食品安全意识，还是要从企业的本质抓起。我们也有质量体系认证、HACCP认证，但是不要让它流于形式。从质量根本上着手，才是真正建立起了质量安全意识。单单靠政府部门的监管，只是起到了亡羊补牢的作用。